作者：胡紅江

    醞釀已久、備受關注的《鹽業體制改革方案》（以下簡稱《方案》）終于出臺與我們見面了。這是經過十年“修煉”、數易其稿拿出來的最新解決方案。經過認真研讀，我們認為這是一部因地制宜、循序漸進、有利有節、穩步實施的方案，是一部既有改革力度，又拿捏得當，恰到好處，為我國鹽業量身定制的方案，符合十八屆五中全會“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。筆者依據40多年從業經驗深切感到，《方案》亮點凸顯，值得我們著力做好；《方案》揭示出改革中的難點，值得我們高度重視；落實《方案》也有幾大關鍵點，需要我們牢牢把握。歸納起來，有以下亮點：
    亮點一.堅持專營制度，維護了鹽行業穩定。食鹽的特殊性和碘鹽供應的社會公益性是堅持食鹽專營的充分理由，堅持食鹽專營就是為了確保食鹽質量安全和供應安全。完善食鹽專營在制度設計上體現在四個方面，一是完善鹽業法律法規體系，按照新的運行機制修改完善《食鹽專營辦法》等三部涉鹽法規，堅持依法治鹽；二是完善食鹽定點生產制度，“不再核準新增食鹽定點生產企業，確保企業數量只減不增”，扶持具有核心競爭力的現有食鹽生產企業做優做強；三是完善食鹽批發環節專營制度，“其他各類商品流通企業不得批發經營食鹽”，“不再核準新增食鹽批發企業，維持現有企業數量”，確立食鹽批發企業在流通領域中的專營地位，同時允許專營企業之間展開競爭，既激發市場活力，又做到有序競爭；四是完善食鹽專業化監管體制，繼續由鹽業主管機構依法負責食鹽管理與監督，條件成熟時將監管職能移交食品藥品監管部門或市場監管部門，充分發揮了現有食鹽監管機構和隊伍的作用。這樣做使食鹽專營體制中最重要的法規、機構、經營權限和監管職能得到完善和堅持，有利于鹽行業穩定發展，逐步融入市場經濟。
    亮點二.強化監管措施，保障了食鹽安全。本輪改革把確保食鹽安全放在首位。在指導思想中明確“以確保食鹽質量安全和供應安全為核心”，四條主要原則中第一條就是“突出食鹽安全”。主要措施是構建了以鹽業主管機構專業化監管、與公安、司法、衛生計生、工商、質檢、食品藥品等部門綜合監管的體系。具體措施也很明確。如，加快建設食鹽電子追溯體系，建立食鹽儲備體系，加快企業信用體系建設，加強科學補碘工作，加強應急機制建設等等。明確了各級政府、執法部門、食鹽專業化監管機構的職責，落實了各自的責任。
    亮點三.實行產銷見面，激發了企業活力。這是本輪改革最有力度的措施之一，也是鹽行業供應側結構改革的題中應有之義�！叭∠�食鹽定點生產企業只能銷售給指定批發企業的規定，允許生產企業進入流通和銷售領域，自主確定生產銷售數量并建立銷售渠道，以自有品牌開展跨區域經營，實現產銷一體�！庇行Ы鉀Q了多年來社會輿論對鹽業體制的詬病，還原了生產企業的市場主體地位，賦予其生產、銷售自主權、定價權和自有品牌權，允許生產企業進入流通和銷售領域，以自有品牌開展跨區域銷售活動，可以自建銷售渠道，也可以委托有資質的批發企業經銷，有利于以生產企業為龍頭打造食鹽產銷集團。
    亮點四.取消諸多限制，促進了市場競爭�！贬尠l市場活力“是本輪改革的重要原則�！斗桨浮啡∠�了食鹽批發企業只能在本行政區劃內銷售的規定，使過去大量視為“私鹽”的跨界銷售合法，減少不必要的稽查，打破貿易壁壘；取消食鹽國家指令性計劃，由企業自主確定生產銷售數量，做到以銷定產；取消自行設立的兩堿工業鹽備案制和準運證制度，取消對小工業鹽及鹽產品進入市場的各類限制，打通流通環節，做到貨暢其流，發揮市場調節作用，有利于形成統一規范的食鹽市場。
    亮點五.放開政府定價，釋放了改革紅利。改革食鹽定價機制也是本輪改革的重大舉措，放開歷來由國家決定的食鹽出廠價、批發和零售價，由企業根據生產經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主確定。這就促使企業在提高產品質量、增加花色品種、改善服務態度、充分滿足消費者需求上下功夫，徹底摒棄過去“官鹽”作風，真正實現無論產品還是服務都按質論價。放開政府定價，在產品質量提升、新產品研發、細分市場開發、服務質量改善等方面能夠收到立竿見影的效果。鹽價隨行就市，為優勢企業增加新的動能，有了更大獲利空間；競爭的結果，也使老百姓在價格、服務上能夠得到更多實惠。
    亮點六.建立儲備制度，增強了政府調控手段。歷史證明，食鹽是一種須臾不可缺少的特殊商品，每當發生自然災害和突發事件，總是伴隨出現食鹽搶購風潮，嚴重影響人民生活和社會穩定。本輪改革明確，建立由政府儲備和企業社會責任儲備組成的全社會食鹽儲備體系，各�。▍^、市）儲備不低于1個月食鹽消費量；食鹽生產、批發企業設定最低庫存和最高庫存，防止食鹽市場供應短缺和企業囤積居奇，且最低庫存不低于平均1個月銷量。這是鹽業歷史上首次建立食鹽儲備制度，完善了食鹽專營制度，能夠有效防范食鹽脫銷和搶購情況發生，保障必需品供應和社會穩定。
     鹽業體制改革既要釋放市場活力，又要確保用鹽安全；既要以市場手段配置資源，又要實現重大公共政策目標，在制度設計上有難點，在保證落實上也有困難，歸納起來有以下幾點：
1.鹽的總產能嚴重過剩。這是本輪改革的大背景。截至2014年，我國鹽的產能達到10970萬噸，產量達到9210萬噸，而食鹽包括各種加工用鹽消費量為1031萬噸，僅占總產量的11%；食鹽定點生產企業產量達到4400萬噸，是食鹽消費總量的4.26倍。食鹽價格高于工業鹽，使得生產企業爭先擴大食鹽產量，過去表現為爭”計劃指標”，改革后則表現為爭奪市場份額，將會出現打”價格戰”等惡性競爭手段。從源頭治理必須“去產能化”。
        2.市場監管難度加大。食鹽和工業鹽在外觀上和理化指標上很難區別，工業鹽轉為食鹽銷售很難識別。在產能過剩情況下，工業鹽價格遠低于食鹽，利益誘使不法商販千方百計將工業鹽冒充食鹽銷售。由于化學工業高速發展，產生大量化工廢渣鹽，目前還沒有建立處置廢渣鹽的法律法規和機制，廢渣鹽流入食鹽市場的情況可能加劇。改革前，各級鹽務管理部門抓市場監管，是以鹽業公司投入大量財力人力來支撐；改革后，鹽業公司獲利空間大幅度壓縮，有些歷史包袱重的公司還將出現生存困難，難于支撐市場監管投入，本級政府如果不安排資金投入，市場監管將出現較大問題�！斗桨浮冯m然要求相關執法部門各司其職，密切配合，依法加強食鹽安全監管，但如果沒有可操作性實施辦法，沒有建立聯合行動機制，就很難形成合力，單靠鹽業監管部門無法承擔監管重任。
     3.價格波動常態化。在幾十年計劃經濟體制下，靠鹽業公司內部平衡利潤，食鹽零售價超穩定，各地零售價基本一樣，多年來價格也基本沒有上下波動。在市場定價條件下，零售價將有高有低，有漲有落，運費差別將體現在鹽的零售價中，邊遠地區鹽價將高于中心城市，人們將要適應鹽價波動起伏和價格不一的現實。
     4.批發企業處境困難。生產企業自建銷售渠道，直接進入市場，將大大壓縮批發企業的生存空間，即使委托鹽業公司代理銷售，也會大大降低其盈利水平，鹽的包裝物及價格也將由生產企業自主決定，批發企業單靠經營食鹽將難以維持公司運營。那些沒有產銷一體化、沒有開展綜合性商品流通業務、沒有形成積累、人員包袱較重的批發企業將出現生存危機。
    順利推進鹽業體制改革，要充分發揮亮點，破解難點，全力抓好關鍵點：
    1.嚴格控制食鹽產量�！斗桨浮访鞔_，由國務院鹽業主管機構負責制定鹽業發展規劃和產業政策。鹽業體制改革后，鹽業主管機構將會出臺相應的配套措施及實施細則，當務之急就是要制定新的產業政策，限制過剩產能，消化落后產能，和各地政府嚴格把關，在過剩產能未消化前堅決不允許擴大生產能力，不允許上新的制鹽項目。由中國鹽業協會發揮協調服務功能，加強行業自律，產銷雙方信守公約，做到以銷定產，實現產銷平衡。
    2.防止市場無序競爭�！斗桨浮吩凇翱傮w要求”中提出：“建立公平競爭、監管到位的市場環境”。為防止改革后出現市場無序競爭，制定了系列管控措施，主要有：一是加快建設電子追溯體系，實現食鹽來源可追溯、流向可查詢、風險可防范、責任可追究。二是明確進入食鹽生產經營領域的主體，嚴格審核食鹽生產、批發許可資質，淘汰不符合《食品安全法》及規范條件的企業；三是依靠各級價格管理部門建立鹽價監測、管控機制，特殊情況下采取價格干預或其他緊急措施，防止食鹽價格異常波動；四是加快信用體系建設，將食鹽生產、批發企業負責人和企業的信用記錄納入國家統一的社會和行業信用體系，對擬進入食鹽生產、批發領域的社會資本要在準入前公示有關信息；五是加強應急機制建設，各級鹽業主管機構研究制定食鹽供應應急預案，并向同級政府應急管理部門備案；六是建立政府有關部門協作聯動機制，形成監管合力。這些措施落實到位，能夠有效防控市場無序競爭情況發生。
    3.確保邊遠貧困地區和民族特殊地區合格碘鹽供應。在“十三五”規劃期間，我國政府啟動了新一輪“脫貧攻堅”行動，這是全面建設小康社會的決勝戰役。邊遠貧困和邊疆民族地區是碘缺乏病嚴重流行地區，改革前，各級政府投入大量財力，鹽業公司密切配合確保了碘鹽供應，實現了消除碘缺乏病階段性目標。作為一項持續堅持的重大公共衛生政策，改革后這項工作要繼續予以高度重視，著力抓好，食鹽經營企業也要繼續履行社會責任�！斗桨浮芬詫ｉT篇幅作了布置安排，關鍵在于堅持落實既定政策，鞏固已經取得的成效。
‌    4.培育具有核心競爭力的產銷集團�！斗桨浮吩凇翱傮w要求”中提出，“培養一批具有核心競爭力的企業，逐步形成符合我國國情的鹽業管理體制”，并以專門篇幅要求鹽業企業通過深化改革做優做強。如：“鼓勵社會資本進入食鹽生產領域，與現有定點生產企業進行重組”，“鼓勵國有食鹽批發企業在保持國有控股基礎上，通過投資入股、聯合投資、企業重組等方式引入社會資本，開展戰略合作和資源整合”，“允許各類財務投資主體以多種形式參與，向優勢企業增加資本投入，支持企業通過資本市場或公開上市等方式融資”。為了支持食鹽批發企業改革，允許食鹽批發企業跨區域經營，并明確規定，“省級食鹽批發企業可開展跨省經營，省級以下食鹽批發企業可在本�。▍^、市）范圍內開展經營”，這樣既鼓勵大企業在全國范圍內發展，又防止市場主體過多造成惡性競爭。為了解決食鹽批發企業業務單一的問題，《方案》“鼓勵鹽業企業依托現有營銷網絡，大力發展電子商務、連鎖經營、物流配送等現代流通方式，開展綜合性商品流通業務”，促進流通企業向現代商貿服務企業轉型升級�！斗桨浮愤�明確，為解決國有鹽業企業歷史遺留問題和兼并重組中遇到的資產問題，各級政府要統籌考慮，給予扶持政策。接下來，決策和監管層在出臺的配套政策和實施辦法中，還會出臺系列政策，其目的就是為了打造一批具有核心競爭力的企業集團，引領行業健康發展。